受國內外經濟形勢變化、煤炭產業轉型升級相對滯后、政府政策落實不到位等多重因素影響，我國煤炭經濟形勢自2011年年底出現驟變、結束“黃金十年發展期”，并呈現明顯持續惡化態勢，供大于求的矛盾呈剛性常態，市場價格持續下降，企業經營困難、效益持續下降、虧損面擴大，行業投資、用工增長乏力，整個煤炭產業處于“隆冬季”。

　　(一)受宏觀形勢等因素影響，煤炭需求由旺轉淡

　　受全球經濟持續低迷、國內經濟增長階段轉換等因素影響，煤炭主要下游產業被迫收縮、增速下滑。金融危機爆發以來，特別是伴隨歐債危機的不斷蔓延和持續惡化，發達經濟體出現嚴重衰退，新興經濟體增長明顯放緩。我國經濟已由高速增長向中速增長轉變。在此背景下，煤炭下游主要耗煤行業：電力、鋼鐵、水泥、化肥產量增速均開始放慢，對拉低煤炭需求起了主要作用。

　　資源環境問題凸顯，對煤炭需求形成一定制約。在資源環境約束趨緊、能源結構調整步伐加快的背景下，“煤炭消費總量控制”、“煤炭減量替代”等政策措施的提出和落實，也對煤炭需求增長形成一定制約。近年來，煤炭在我國一次能源結構中的比例已有實質性下降，2007年至2009年處于70%左右的水平，2012年降至66.6%，2013年為66%。

　　煤炭需求出現疲軟，消費增速明顯放緩。據國家統計局、中國煤炭工業協會數據，2012年和2013年全國煤炭消費量分別為35.2億噸、36.1億噸，增幅已由前10年年均增長9%左右下降至目前的2.6%。進入2014年，1—6月煤炭銷量累計完成17.27億噸，同比降2.1%，繼續維持低迷態勢。

　　(二)產能過剩、進口增加，煤炭供給呈現寬松局面

　　超前建設產能的集中釋放，加劇了煤炭產業的供給過剩局面。產業景氣時期蜂擁投資所形成的巨大產能，加之煤炭資源整合與煤礦兼并重組后大型現代化礦井的投產，使得國內煤炭企業進入產能集中釋放期。受此沖擊，煤炭需求疲軟所導致的供給過剩局面更加嚴峻。據中國煤炭工業協會數據，截止到2012年年底，我國煤炭總產能達39.6億噸，產能建設超前3億噸左右。化解產能過剩與供過于求的矛盾任重道遠。

　　政策調整、價格差異及結構性需求等原因，導致煤炭凈進口連年遞增，供需矛盾進一步加劇。2013年我國累計進口煤炭達3.27億噸，同比增長13.4%，連續三年占據全球煤炭進口量首位，連續五年為煤炭凈進口國。進入2014年，國內煤炭價格的持續低迷，使得進口煤價格優勢縮減。上半年全國進口煤炭15987萬噸，同比僅增加0.92%，增幅明顯降低。煤炭凈進口格局的形成，與國外煤炭供給相對過剩、價格存在優勢以及國內煤炭的結構性需求有關，也與我國近年來促“進”抑“出”的煤炭進出口政策密切相關。近年來，我國煤炭進口關稅逐步下降至零，甚至褐煤進口也一度實施零關稅(直至2013年8月才恢復至3%的最惠國稅率)。

　　供過于求的被動局面使得我國煤炭庫存壓力持續高企。截止到今年6月底，全社會煤炭庫存已連續31個月維持在3億噸的高位。截至8月3日，環渤海四港煤炭庫存量與年初相比均有較大幅度上升，分別為：秦皇島港672萬噸;國投曹妃甸煤炭庫存為645萬噸;京唐港433萬噸;天津港(600717,股吧)317.7萬噸。

　　(三)價格下行、稅費偏重，經濟效益出現大幅下滑

　　供給增加和需求疲軟使得煤炭價格持續下行，銷售收入由增轉降。環渤海5500大卡動力煤綜合平均價格已經從2011年11月份853元/噸跌至2014年8月6日的482元/噸。2012年和2013年煤炭產業產品銷售收入分別同比增長11%和-1.49%，與之前40%以上的高水平增長相比，增幅下降明顯。2014年上半年，煤炭采選業主營業務收入為15650億元，同比下降8.9%，產業整體頹勢未改。

　　受價格、收入、稅費等因素影響，產業利潤下降明顯。自2011年年底以來，煤炭產業利潤總額一改以往30%的平均增速，出現大幅下滑。2014年上半年煤炭產業實現利潤總額同比降幅已達43.3%，銷售利潤率也降至煤炭產業十年來的最低水平。產業盈利能力下降，當然與煤炭價格、銷售收入下滑有很大關系，但偏重的稅收負擔對于行業利潤空間的擠占也不容忽視。據統計，我國煤炭經濟自弱勢運行以來，產業稅金總額持續攀升態勢遇阻，但降幅相對偏小，占銷售收入的比重仍比全部工業平均水平高出3—4個百分點。煤炭產業在過去景氣時期一度被掩蓋的“稅費負擔過重”矛盾，現在已成為亟待解決的問題。

　　虧損面持續擴大，行業投資、就業增長乏力。據中國煤炭工業協會的數據顯示，行業利潤下降導致煤炭產業虧損面已經由去年四季度末的36.7%擴大到今年上半年的70%以上。受此影響，行業投資首次出現負增長。2013年，煤炭采選業固定資產投資額同比減少約2%，延續了2012年增幅明顯下滑的態勢，增速較2006—2012年平均水平下降約23個百分點。今年上半年，煤炭產業固定資產投資總額1460億元，同比減少2.5%，投資乏力的局面沒有改變。此外，用工需求增速回落。截止到今年6月底，煤炭產業從業人數為528萬人，同比增長僅0.3%，不少企業出現降薪甚至裁員現象。

　　短期內煤炭經濟形勢弱勢難改

　　我國煤炭經濟形勢在持續了兩年多的深度調整后，已進入改革與調整的深水區。目前綜合來看，若無特殊情況，短期內煤炭產業這一惡劣形勢難有明顯好轉。

　　一是我國面臨的國際環境錯綜復雜。目前全球經濟格局深度調整，國際競爭更趨激烈。盡管世界經濟總體呈溫和恢復的態勢，但新的增長動力源(600405,股吧)尚不明朗，仍然存在諸多不確定因素。發達經濟體如美國2014年一季度GDP增長0.1%，遠低于預期，盡管二季度經濟數據表現不錯，但金融市場潛在風險不容忽視;日本一季度GDP的高速增長得益于消費稅政策調整帶來的提前消費，后續經濟情況不容樂觀，高盛預測二季度GDP將明顯下跌;歐盟一季度GDP增長0.9%，情況相對較好，但增長緩慢。主要新興經濟體經濟增長較金融危機前有明顯的下降，尚未達到很好的復蘇狀態，仍然面臨不少新困難和挑戰。國際貨幣基金組織(IMF)2014年4月21日發布《世界經濟展望》稱，舊有風險和新形成風險的存在，包括受新的地緣政治因素影響，全球經濟復蘇基礎依然脆弱，仍存在重大下行風險。

　　二是我國宏觀經濟下行壓力依然存在。今年我國經濟開局總體平穩，但也要注意到，穩中向好的基礎還不穩定，下行壓力依然存在，一些問題和矛盾仍不能忽視，這是國際大環境錯綜復雜、國內經濟深層次矛盾凸顯及增長速度換擋的客觀反映。國家統計局數據顯示，今年上半年，消費同比增長12.1%，比去年全年下降1個百分點;出口僅增長0.9%(其中，1—5月負增長2.7%)，對經濟增長貢獻有限;房地產開發投資增長14.1%，比去年全年回落5.7個百分點;固定資產投資增長17.3%，比去年全年回落2.3個百分點。作為經濟體系的終端需求，消費、出口、房地產和基礎設施投資低迷，導致工業生產投資增速明顯放緩。1—5月份規模以上工業增加值同比增長8.7%(1—6月份為8.8%)，為2009年三季度以來的最低增幅。工業尤其是重工業作為我國煤炭消耗大戶，其增速的回落必然會對煤炭經濟產生影響。

　　三是能源發展形勢制約著煤炭產業的發展空間。受資源條件和生態環境約束，未來一段時間我國能源發展的主題將重點圍繞“結構調整和節能減排”展開。目前我國能源消費增速放緩，能源消費彈性系數降低，火力發電煤耗水平處于世界領先水平，可再生能源及天然氣得到大力發展，煤炭在一次能源消費中的比重已有實質性降低。《大氣污染防治行動計劃》提出2017年煤炭在一次能源消費比重要降到65%以下，國家能源局則提出2015年就要實現這一目標。未來隨著經濟增速的放緩和能源結構的持續調整，煤炭消費增速和比重還將進一步降低。

　　四是從整體供需看，供需寬松、結構性過剩將更加明顯。今年上半年全社會煤炭庫存處于高位;下半年隨著新建和兼并重組煤礦擴能改造投入生產、進口煤炭維持較高水平以及運輸條件的改善，煤炭市場仍將維持供大于求狀態。綜合考慮當前煤炭市場供需形勢及庫存情況，支持煤炭價格上漲的動力并不足，近期繼續維持階段性底部運行的概率較大。

　　從需求來看，作為主體能源，近些年煤炭需求仍將保持一定增長，但增速會繼續放緩。從主耗煤行業看，電力需求將更多地由非化石能源替代，隨著水電、風電、核電等快速增長，電煤需求量將有所放緩;鋼鐵需求正在接近峰值，隨著國家淘汰落后產能、節能減排工作力度的加強，產能釋放會受一定抑制，增速也將有所回落;建材需求受城鎮化建設等影響，仍將一定程度上刺激煤炭需求增長，但我國包括水泥在內的建材消費也正在逼近峰值;煤化工方面，受現代煤化工建設力度加大的影響，煤炭需求量預計將保持一定增長，但其占煤炭需求總量比重并不高(目前僅5%左右)。與此同時，隨著《大氣污染防治行動計劃》、《能源行業加強大氣污染防治工作方案》等政策的出臺，技術進步和節能提效對煤炭需求形成的抑制作用將進一步加大，煤炭需求強度將進一步降低。據《BP2035世界能源展望》，我國煤炭峰值將出現在2023年左右。未來能源需求的增長將更多依賴于非化石能源，煤炭需求將逐步萎縮。

　　從供給來看，煤炭產能將逐步釋放，進口煤仍會保持一定規模。近年來，十四大煤炭基地建設(占全國總產量的91%)和大集團發展(8家億噸級企業產量接近全國總產量的40%)成效顯著，為我國煤炭供給提供了充足的保障。而超前建設產能的釋放將成為供給寬松的重要推動力。2006—2013年，我國煤炭采選業固定資產投資總額，大約在2.8萬億元左右，形成的產能接近40億噸。其中2009年至2012年4月，新開工的煤礦規模是6.7億噸，目前正是產能集中釋放的爆發期。隨著東中部地區新的煤運鐵路的投入使用，鐵路運力將有所加強，隨著海運和海進江物流體系的完善，也將使煤炭外運更加暢通。此外，東南沿海地區對進口煤形成一定的剛性需求，且受匯率、價差等影響，進口仍將維持高位。

　　政府與行業積極應對，防止形勢進一步惡化

　　客觀地講，煤炭產業發展之路依然艱辛。為防止煤炭經濟形勢進一步惡化，進而對經濟社會產生負面影響，當務之急是加快改革、開放、發展和創新的步伐。

　　煤炭產業要依靠轉型升級，化解產業發展面臨的諸多難題。要進一步優化產業結構，促進煤炭產業向燃料與原料并舉的方向發展，加快潔凈煤技術創新步伐，通過因時制宜、因地制宜地發展新型煤化工等方式有效化解已經形成的相對過剩產能;要進一步調整產能結構，合理控制產能釋放時序，科學規劃下一階段的產能建設和生產秩序;要進一步推動科技進步和管理創新，依靠體制機制改革，深入挖潛增效，提高企業活力和核心競爭力;要加大改革開放力度，打破地域、行業、所有制乃至國別界限，加快混合所有制在煤炭產業的科學構建，促進各種資源的優化配置和順暢流轉;要加大資本運作力度，借助資本市場改革和回暖的良機，結合自身實際，積極開展投融資活動，提高企業效率效益，促進產業復蘇。

　　政府要科學落實相關政策，為煤炭產業營造良好的發展環境。煤炭產業在國民經濟中具有重要戰略地位，推動其健康發展，政府責無旁貸。相關部門應按照《國務院關于促進煤炭行業平穩運行的意見》精神，嚴格落實“遏制煤炭產量無序增長、減輕煤炭企業稅費負擔、加強煤炭進出口環節管理、營造煤炭企業良好發展環境”等方面的任務;要嚴厲打擊超能力開采行為，充分發揮市場機制，以嚴格的安全、環保等標準依法淘汰落后產能;要科學安排煤炭稅費制度，根據資源賦存條件研究制定差別化的稅費政策;借資源稅改革之良機，按照“正稅清費”為主線的煤炭稅費綜合制度改革精神，痛下決心，盡快取消煤炭價格調節基金等不合理收費，為煤炭企業減輕負擔;要加快推進產權制度改革，加大國有資產管理體制改革力度，加快國有資本經營公司的組建，并為國有煤礦企業辦社會等歷史遺留問題的解決創造條件;要進一步改善投融資環境，推動市場在資源配置中決定性作用的發揮，支持企業更好地開展兼并重組和實施“走出去”戰略;要加快建立專業權威、科學有效的現代煤炭監管體系，加強依法監管，增強安全、環境等社會性監管，逐步弱化經濟性監管;要加快研究出臺商品煤質量標準，從環保角度嚴格限制劣質煤炭、低熱值煤炭的進口、長途運輸和異地利用;要加大研究力度，科學預測需求，做好下一階段尤其是“十三五”期間的煤炭產能規劃。

　　(作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所)